Desde Adentro conversó con Luis Miguel Castilla, director de Videnza Consultores y exministro de Economía, sobre los cambios que se podrían proponer en el marco tributario del sector minero y el desafío en la ejecución del gasto público en las zonas de influencia de las mineras.
El Gobierno busca nuevas medidas en materia tributaria para las mineras, aprovechando la subida de las cotizaciones internacionales de los metales. Usted dirigió una reforma de este tipo en el 2011. ¿Cómo fue ese proceso?
Es curioso porque siento que algunas cosas se están repitiendo, un déjà vu de hace diez años. Esto [la reforma tributaria a la minería] fue una promesa de campaña de Ollanta Humala. En un momento alto de precios de los metales propuso gravar lo que él llamaba la “sobreganancia minera” y reemplazar el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo que tenía el sector en su momento. Cuando ingresé al sector Economía, encontré a un equipo de técnicos que tenía unos criterios de cómo debería ser este nuevo régimen, que maximice principalmente la recaudación tributaria del sector. Ese era el único móvil que ellos tenían. Se habían planteado una meta de recaudación de S/ 3 mil millones anuales, tomando como base imponible las ventas de las empresas mineras.
¿Cuáles fueron sus primeras acciones para revisar la legislación tributaria de la minería en ese entonces?
En primer lugar, fue investigar la legislación comparada. Chile tenía una mejor fórmula de cálculo de las regalías, basadas en la utilidad operativa, donde efectivamente se podía captar mayores márgenes en los momentos de incremento de los precios de los commodities y gravar allí mayores regalías sobre esos márgenes. Optamos, entonces, inicialmente por definir cuál era la línea de base, la carga impositiva que tenía el sector. Esto porque tan importante como maximizar la recaudación tributaria era preservar la competitividad internacional del sector. Además, en ese momento, un conjunto importante de proyectos tenía convenios de estabilidad tributaria, por lo que había que plantear un nuevo gravamen que tenía que ser aceptado y se tenía que renegociar de manera voluntaria adendas para esos contratos. Con esto, comenzamos a definir —de manera conjunta con el sector— cuáles eran aquellas tasas que podían llevar la carga tributaria a un umbral que no supere el 50%, pues de lo contrario podía ser considerada como una tasa confiscatoria, por un lado, y, por otro, se podía poner en riesgo la competitividad del sector.
¿Qué fue lo primero que cambió con respecto al grupo que lo precedió?
El quiebre más importante fue ver más allá de la recaudación, y eso fue algo que ocasionó muchos problemas al interior del Gobierno y la bancada oficialista, porque se tenía una meta preconcebida que no se condecía con las tasas que preservaban competitividad y que no podían ser consideradas confiscatorias. El mensaje central fue que cuando se plantea una política impositiva se tiene que ponderar múltiples objetivos y evitar diseñar un impuesto antitécnico. El objetivo fue llegar a tasas con sentido común, con un sustento técnico basado en lo que ocurría en los países competidores. Eso fue clave en la discusión [de la reforma] y tuvimos que convencer al presidente para que se impusiera la razonabilidad y la proporcionalidad, porque de lo contrario se habría matado a la ‘gallina de los huevos de oro’.
¿En la actualidad cree que se podrían hacer muchos cambios en materia de tributación minera?
El equipo que me acompañó en aquel momento es el mismo que está [con Pedro Francke] en el Ministerio de Economía y Finanzas. [Este esquema] ya está funcionando. El hecho de que se haya incrementado la recaudación en la actualidad es porque está funcionando la forma de cálculo del marco impositivo que se reformó y está vigente hace ya una década.
¿Qué se podría mejorar?
Quizás se podría reevaluar y calibrar algunos de los parámetros, pero sobre la base de lo que se aprobó hace diez años. Sigue siendo igual de relevante que se capte una mayor tributación en los momentos donde tienes precios elevados de los metales y se autorregula cuando están por debajo. Es más no debería desviarse de ese esquema.
¿Qué riesgos tiene cambiar este esquema?
El primer ejercicio para tener claridad es definir la nueva línea de base, comparar la competitividad relativa del país, ver cuál es la carga impositiva real que hoy se enfrenta en el Perú frente a sus competidores [por la inversión]. Cómo están Australia, Canadá, Chile y Sudáfrica, por ejemplo, en el impuesto a los dividendos. La tasa chilena es más alta que la nuestra, pero su impuesto a la renta es más bajo. Entonces, allí se tendrían que hacer los nuevos cálculos para definir el punto de partida. Allí se podría, en caso la carga tributaria nacional esté por debajo de estos países, hacer algún tipo de ajuste en las tasas, pero bajo ningún criterio cambiaría la base imponible.
La eficiencia en el gasto es un tema que ha tratado hace poco en columnas de opinión o en sus intervenciones en foros.
Efectivamente. Se han transferido muchos recursos por canon y regalías las regiones y los municipios. Sin embargo, estos [recursos] no han cerrado brechas y, en el caso de algunas regiones, se han mantenido inalterados los indicadores de pobreza, índice de desarrollo humano y otros. Esto responde a múltiples razones. Una es no tener las capacidades mínimas instaladas en los gobiernos locales y regionales. No hay funcionarios bien capacitados, o es rotan mucho. Hay mucha opacidad, corrupción en estos niveles de gobierno. Hay, además, mucha atomización, es decir proyectos pequeños y no se atienden las brechas sociales más relevantes. Además, hay una preferencia por financiar proyectos con baja rentabilidad social, en muchos casos.
¿Qué solución se puede plantear?
La solución a esta problemática es adoptar mecanismos más flexibles donde se aumente la escala de los proyectos. Hay mecanismos como los Proyectos Especiales de Inversión Pública, en los que se trabaja con carteras de proyectos con visión territorial para el cierre de brechas, que son mecanismos que dan un marco para captar mejor personal y cierta flexibilidad en materia de compras públicas. Por ejemplo, en vez de construir un solo colegio, se plantean intervenciones multisectoriales o en paquete. Hay que cambiar los mecanismos de ejecución, parecidos a los que se aplicaron para los Panamericanos de Lima, pero aplicados a la realidad de cierre de brechas en las zonas de influencia de los proyectos mineros.
¿Por qué no ocurre esto aún?
Porque cualquier tipo de innovación que se proponga puede entrar en conflicto con los gobiernos subnacionales y sus representantes en el Congreso. Ellos lo pueden tomar como si se estuviera ‘socavando’ su autonomía. Implementar este tipo de mecanismos se topa con esta restricción política.
Es una reforma que tiene un lado técnico pero también político, pues tiene que haber mucho convencimiento y diálogo entre los diferentes niveles del Estado.
De acuerdo, esto no es un tema de recursos. Los enormes recursos generados por la minería no han cerrado las brechas sociales en muchas áreas de influencia de los proyectos extractivos del país. Y como no lo han hecho por deficiencias en la gestión pública, las iniciativas de reforma se han topado con murallas, con posiciones como ‘te estás metiendo con mi autonomía’. Hay que establecer un debate sobre las bondades de la descentralización para poder suplir las necesidades de la población en las zonas de influencia y viabilizar los proyectos. Esto tiene más que ver con cómo se ha organizado el Estado que con una agenda tributaria.