Los procesos de Consulta Previa son un instrumento cada vez más utilizado y priorizado en el sector minero energético para asegurar que las comunidades donde se llevan a cabo las inversiones estén al tanto de estos proyectos, su alcance e impacto; en línea con los compromisos asumidos por el Estado Peruano a través del Convenio 169.
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) encargó un informe sobre las experiencias positivas, negativas y lecciones de los procesos de Consulta Previa en Proyectos de Inversión en Perú y Colombia, que se complementó con los realizados en Brasil, Paraguay Chile, México, Guatemala y Honduras.
El estudio, que se hizo a partir de las observaciones de representantes de las organizaciones empresariales y funcionarios del Estado, evidencia que no todas las buenas prácticas observadas son replicables en el resto de países, ya que cada territorio tiene particularidades propias.
Buenas prácticas
Según el estudio, las experiencias positivas a considerarse para un adecuado proceso de Consulta Previa en los proyectos de inversión son, entre otras, las siguientes:
- Contar con una base de datos o registro de pueblos indígenas. Facilita los procesos y reduce los plazos. La idea es tener un padrón aunque sea referencial, que se vaya completando en el camino. Partir de cero es muy difícil.
- Asesores originarios. Los asesores de los pueblos indígenas que participan del proceso deben ser de preferencia de la misma comunidad. Así, sus intereses estarán alineados.
- Criterio amplio y flexible para identificar a los pueblos indígenas. No solo deben incluirse a las comunidades que viven en un territorio, sino a aquellas que lo usan de uno u otro modo.
- Verificar la existencia de pueblos indígenas en gabinete. Para los casos donde el proyecto se vaya a realizar en territorios privados que no se superponen con los de las comunidades indígenas. Representa un ahorro de tiempos y menores plazos en el proceso.
- Acciones previas. Realizar estudios de impacto social, cultural y de derechos humanos de los pueblos indígenas previos al proceso ayuda a identificarlos, saber quiénes son sus representantes y posibles afectaciones.
- Realizar intervenciones tempranas. Con ellas los plazos se acortan, pues se puede identificar a los representantes legítimos de las comunidades (y evitar pugnas posteriores), y capacitarlos para cuando el Estado llegue a conducir el proceso.
- Establecer la titularidad del Estado en la conducción de los procesos. Esto no está claro en algunos países y conduce a retrasos y trabas en los mismos.
También resulta útil saber qué procesos de inversión requerirán de la Consulta Previa; aplicar el principio de proporcionalidad, para evitar que las comunidades hagan demandas exageradas; que haya un solo proceso de consulta por proyecto de inversión; que se puedan terminar anticipadamente los procesos, cuando en la etapa de evaluación interna se conoce bien el proyecto y sus impactos, y no hay dudas al respecto; que las empresas realicen sus actividades acompañadas de representantes de los pueblos indígenas y que actúen según el criterio de debida diligencia; así como elaborar una guía de relacionamiento con las comunidades, y contar con Leyes y normas que regulen los procesos.
Propuestas de mejora
El estudio también menciona algunas propuestas para mejorar los procesos de Consulta Previa, como las siguientes:
- Crear un Sistema de Seguimiento de Acuerdos, así como Registros de Representantes y Asesores de pueblos indígenas.
- Fortalecer las capacidades de diálogo de funcionarios, pueblos indígenas y organizaciones empresariales.
- Establecer un mecanismo que dé mayor agilidad a los procesos de Consulta Previa vinculados a proyectos de interés nacional.
Además, señalaron aquellas propuestas que no deben considerarse en los procesos, como pretender regularlos a través de leyes que no sean nacionales; que no haya suficiente coordinación entre las entidades del Estado encargadas del proceso; y considerar el mismo como un espacio de negociación y no de diálogo.
Retos regionales de la Consulta Previa
Como conclusión, el estudio señaló seis retos comunes a todos los países que están implementando el Acuerdo 169 de la OIT, que es el que establece estos procesos:
- Vincular erróneamente la aplicación de Convenio 169 con la Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas, en lo relativo al consentimiento previo, libre e informado de los proyectos de inversión.
- Tener mayor claridad en cuanto a la regulación aplicable a los procesos.
- Fortalecer el accionar de las instituciones a cargo de conducir o participar en ellos.
- Darle importancia a la identificación y representación de los pueblos indígenas o comunidades que tienen derecho a la Consulta Previa.
- Precisar los roles del Estado y de la empresa privada en los procesos.
- En el caso de países sin normativa nacional, permitir la participación de las agremiaciones empresariales en las discusiones sobre los alcances de las normas de Consulta Previa.